武则天参政与“北门学士”的设立，开创了内廷参决政务的机制。太宗贞观时期和高宗初年，皇帝与大臣联系密切，重大决策都是由皇帝与宰相商讨做出的。至于一般的日常政务，则由尚书省汇总再申报到门下省进行裁决，皇帝只是“画闻”而已。随着国家统治形势的变化，各级官僚以及派往地方的使职向皇帝进奏的表状大量增加，如上所述，这些表状不经过尚书省和门下省，而是上奏于皇帝，大都需由皇帝批阅，而不是由门下省裁决。最初帮助皇帝进行政务裁决的是皇后和召入内廷的“北门学士”。北门学士表面看来是武则天干预朝政的产物，而在制度演变过程中，恰好起到了一个承先启后的作用。这批人到武则天称帝之前都先后被抛弃。武则天掌权后，转而运用原有制度上规定的国家机构来处理政务。[1]所以，原来内廷的决策，就逐渐由“侍奉进奏”的中书舍人来帮助进行。这就是上文所述中书舍人获得参议表章权，成为皇帝决策的助手。

在唐前期三省与皇帝的关系中，中书省因为掌军国之政令和“侍奉进奏、参议表章”，处于与皇帝关系更近的地位。随着君主专制的加强，国家政务运作中行政主导地位的强化，皇帝走向处理国家政务的前台，中书省地位不断提高，就是一个必然的趋势。

在实际的权力格局中，从高宗中期开始，中书省地位提升的趋势就明显地呈现出来。在集体宰相中，中书令的重要性不断提高。永淳元年（682）四月，高宗幸东都，中书令薛元超与太子少傅刘仁轨、侍中裴炎留住长安辅佐太子监国，另一员中书令崔知温随往东都。临行前，高宗对薛元超说：“朕之留卿，如去一臂。但吾子未闲庶务，关西之事，悉以委卿，所寄既深，不得默尔。”[2]中书令俨然首相姿态。永淳二年三月，崔知温去世。七月，薛元超罢相。弘道元年（683）十二月，高宗去世。随后，裴炎由侍中迁中书令，并将原本设在门下省的政事堂迁到了中书省，“以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省”[3]。 中书令因此在政事堂中居于主导地位。政事堂迁移事件，是唐代政治体制发生变化的一个重要环节，中书省的优势地位因此得以确立，门下省的枢纽地位却因此丧失。

北门学士的设立开启了内廷近臣在禁中参决谋议的机制，移政事堂于中书省，完成了中书省在三省关系中居于主导地位的变革。这两方面的变化，在某种意义上都对中书省职权的转化起到了促进作用。中书省职权的重心由此前掌军国之政令和侍奉进奏转为参议表章，也就是逐渐由出令机关转化为政务裁决的行政机关。

武则天执政以后，中书令以其在政事堂执政事笔的实际宰相身份，在权力格局中的优势地位更加明显。裴炎在废中宗、立睿宗的过程中，有定策之功，是当时起核心作用的宰相。由于在是否还政于睿宗的问题上与武则天存在分歧，裴炎被诬以勾结徐敬业谋反的罪名，被杀。又如李昭德，“寻加检校内史。长寿（692—694）中，神都改作文昌台及定鼎、上东诸门，又城外郭，皆昭德创其制度，时人以为能”。当武承嗣向武则天谮毁李昭德时，武则天的回答很明确：“自我任昭德，每获高卧，是代我劳苦，非汝所及也。”武则天对李昭德委任之重，超过了当时在位的任何一位宰相。也正因为如此，李昭德才有可能“专权用事，颇为朝野所恶”。大臣们在上疏中所列举李昭德的罪状，主要就是专权。其文曰：

天授已前，万机独断，发命皆中，举事无遗，公卿百僚，具职而已。自长寿已来，厌怠细政，委任昭德，使掌机权。……天下杜口，莫敢一言，声威翕赫，日已炽盛。臣近于南台见敕目，诸处奏事，陛下已依，昭德请不依，陛下便不依。如此改张，不可胜数。昭德参奉机密，献可替否，事有便利，不预谘谋，要待画旨将行，方始别生驳异。[4]

自裴炎以后，由侍中升迁为中书令成为一个普遍模式。三省长官平等的格局被打破。直到睿宗、玄宗之际的姚崇，开元中期的张嘉贞、张说，开元后期的张九龄及其后长期专权的李林甫和杨国忠等，都是以中书令的职位成为首相的。

从裴炎到姚崇，代表中书省地位和职权变化的一个重要阶段。裴炎奏请将宰相议事的政事堂由门下省迁到了中书省，中书省在政事堂的主导地位得以确立。而上述姚崇对中书舍人参议表章之制的改革，表面上是为了使诸位中书舍人的意见都能够体现出来，避免“抑使雷同，情有不尽”的弊端，实际上是中书令的政务裁决权得到加强。改革后，中书令的判决介入中书舍人对章表的押判和皇帝的决策之间。中书令既然在主判舍人押判的本状和诸位中书舍人的商量状后“略言二理优劣，奏听进止”，那么皇帝所能采择的主要是中书令的意见，而不是中书舍人的意见。这是中书令的政务裁决权在中书舍人职权重心变化的基础上得到的加强。中书舍人原本是帮助皇帝判案的，经过姚崇的改革，就成为帮助宰相判案了，所以又被称为“宰相判官”[5]。穆宗在试图恢复中书舍人参议表章之制时，也说：“中书舍人职事，准故事，合分押六司，以佐宰臣等判案。”[6]

需要指出的是，制度的作用只是一定程度上的、相对的，人为的因素在皇帝的用人和国家政务的实际运作中，同样起很大作用。只要皇帝看上了，在其他职务上的大臣也可以委以重任，不见得一定任中书令才能在中枢政局中发挥核心作用。或者说即使是中书令，如果皇帝没有特别委任，个人才能也一般的话，同样只能是陪衬。如豆卢钦望，长寿二年（693）代宗秦客为内史，“时李昭德亦为内史，执权用事，钦望与同时宰相韦巨源、陆元方、苏味道、杜景俭等并委曲从之”[7]。但是，皇帝的用人和国家政务的运作，在很大程度上又不得不在制度的范围内进行。毕竟，根据职务分工获得的职权，从体制上说，具有一定的稳定性和保障性。

在中书省逐渐获得政务裁决权的过程中，尚书省的地位在下降。尚书左右仆射从贞观十七年（643）、十八年以后就长期缺置[8]，尚书八座会决政务的制度实际上成为虚设。三省长官共为宰相的制度因此发生转型。随着尚书都省地位的下降，其作为政务中枢的地位逐渐丧失，而演化成以尚书左右丞为首长的纯粹勾检文案的收发机关。

开元以后，中书、门下两省长官兼任六部尚书的情况越来越普遍，六部官员拜相出席政事堂会议的人数也越来越多，三省之间在国家政务裁决过程中的分工越来越模糊，政事堂越来越实体化，大量的国家政务也就逐渐移至政事堂裁决。开元四年（716），汴州刺史倪若水抵制姚崇领导的灭蝗工作，姚崇乃牒报若水，强令其采取灭蝗措施。面对朝廷的喧议，姚崇又对玄宗说：“此事请不烦出敕，乞容臣出牒处分。”[9]姚崇以中书令的身份牒汴州刺史进行灭蝗，正是中书省及政事堂政务裁决权的实际体现。

以中书令为首的政事堂，逐渐改变了政事堂在门下省时作为宰相议事之所的性质，成为宰相裁决政务的机关，中书令也成为掌庶政的行政首脑。《资治通鉴》卷二一〇开元元年（先天二年，713）十月叙姚崇为政之事：

姚元之尝奏请序进郎吏，上仰视殿屋，元之再三言之，终不应；元之惧，趋出。罢朝，高力士谏曰：“陛下新总万机，宰相奏事，当面加可否，奈何一不省察！”上曰：“朕任元之以庶政，大事当奏闻共议之；郎吏卑秩，乃一一以烦朕邪！”会力士宣事至省中，为元之道上语，元之乃喜。闻者皆服上识君人之体。[10]

以中书令为首的宰相，在皇帝看来成为任之以庶政的行政长官。中书令职掌的此种转变，也进而影响到中书省与门下省之间的职权关系。在唐初的权力格局中，中书省与门下省主要是在诏敕起草颁行的不同环节上进行分工，两省关系是以诏敕颁行为中心的，而在审批尚书奏事方面并不发生直接联系。现在，中书令成为事实上的行政长官，实际上负责审批日常政务，但这种事实上的转变并没有落实到制度的调整，在制度上还是由门下省负责审读尚书奏事。所以，中书令姚崇要对还在坚持按制度办事的黄门侍郎进行控制，如“开元二年八月，李乂为黄门侍郎，多所校正。紫微令姚崇遂荐为紫微侍郎，外托荐贤，其实引在己下，去其纠驳之权”[11]。校正、纠驳，皆针对尚书奏事而言，门下侍郎按照制度本有纠驳尚书奏事之权，这种权力与姚崇作为中书令裁决尚书政务发生冲突，所以要将其引在己下。这说明政治体制转变过程中，实际运作与制度规定的冲突，往往是通过兼职和人事安排来解决的。而姚崇的这个安排，因为正处于制度转变的关键时期，所以成为中书省加强政务裁决权的重要步骤。

随着中书省裁决政务权力的加强，其内部运行机制也需要进行调整。在中书令逐渐走向兼掌决策行政的首相之位时，中书侍郎成为中书省起草制敕之事的实际负责人。开元元年十二月，以工部侍郎苏颋为中书侍郎，《唐会要》卷五四“中书侍郎”条云：

仍令宰臣宣旨，移入政事院，便供政事食。明日，加知制诰。今知制诰有政事食者，自颋始也。……至三年二月，上谓曰：“……卿所制文，朕自识之。自今已后，每进画（畫。原文作‘書’，误），皆别录一本，云臣某进，朕要留中。”迄今以为故事。

中书侍郎加知制诰，负责起草制敕之事，是中书侍郎和中书令职权分化的体现。另外，此处称“政事院”，似说明政事堂作为宰相裁决政务机关的实体化。当大量的最高决策主要由中书令进行议决时，制敕文书的起草更多地成为技术性的工作，这方面主要由中书侍郎负责，而在制敕成立和下颁的过程中，中书令的权力十分集中。正因为有这样一个变化，开元年间的中书省内部事实上已经形成了由中书令承宣制命、侍郎署位而已的局面。开元十二年（724）六月中书令张说推荐崔沔为中书侍郎时，就有人对他说：“今之中书，皆是宰相承宣制命，侍郎虽是副贰，但署位而已，甚无谓也。”尽管崔沔从唐初的制度理想出发，坚持认为“设官分职，上下相维，各申所见，方为制理”，但他的违背现实的做法很快受到张说的压制。[12]中书侍郎署位而已的事实，正是政事堂实体化和中书令专权的表现，中书省本身在制敕下颁过程中逐渐成为“署位”即履行程式化职能的机构。

随着中书省政务裁决权加强和政事堂兼掌政务，兼职宰相的办公制度也进行了调整。本来以仆射兼中书、门下之职者，皆“午前决朝政，午后决省事”[13]，开元以后，尚书省官员拜相者就已经不回本省办公了。正如《新唐书·选举志》所说：“初，诸司官兼知政事者，至日午后乃还本司视事。……开元以来，宰相位望渐崇，虽尚书知政事，亦于中书决本司事以自便。”[14]尚书省官员充任的兼职宰相可以在政事堂决本司事，说明政事堂已经掌政务，且实体化，宰相成为专职。政事堂置印的问题与此有关。[15]

总之，到姚崇担任中书令的开元前期，中书省的职权和内部机制的变化已经完成。原本作为宰相议事之所的政事堂，也演变成以中书令为首相的宰相裁决政务的常设机构。

[1]刘健明：《论北门学士》，载《中国唐史学会论文集》，205—218页。

[2]《旧唐书》卷七三《薛收传附子元超传》，2590页。

[3]《唐会要》卷五一《官号》中书令条，883页。

[4]《旧唐书》卷八七《李昭德传》，2856页。

[5]《南部新书》丁篇。

[6]《唐会要》卷五五《省号下》中书舍人条，946页。

[7]《旧唐书》卷九〇《豆卢钦望传》，2922页。

[8]严耕望：《唐仆尚丞郎表》。

[9]《旧唐书》卷九六《姚崇传》，3024页。

[10]《资治通鉴》将出自李德裕《次柳氏旧闻》的此事记于先天二年十月，大概是依据高力士所说的“陛下新总万机”之语。此时的政事堂宰相班子中，张说是中书令，刘幽求是尚书左仆射兼侍中，姚崇只是兵部尚书同中书门下平章事，并未成为宰相中的首要人物，也并未被玄宗完全任以庶政。《旧唐书·姚崇传》记其任兵部尚书同中书门下平章事之后，“复迁紫微令”。据《旧唐书·玄宗本纪上》，改中书令为紫微令在先天二年十二月初一改元大赦之时，次年正月“紫微令姚崇上言请检责天下僧尼”的记载，说明姚崇任紫微令在开元元年底或二年初，其时张说和刘幽求都已罢相。此事可理解为稍后姚崇担任紫微令之后发生的故事。

[11]《唐会要》卷五四《省号上》门下侍郎条，931—932页。

[12]《旧唐书》卷一八八《崔沔传》，4928页；《唐会要》卷五四《省号上》中书侍郎条，934页。

[13]《资治通鉴》卷二〇八，神龙元年六月癸亥，6594页。

[14]《旧唐书》卷一〇六《杨国忠传》也有类似的记载，谓：“先天已前，诸司官知政事，午后归本司决事……开元已后，宰臣数少，始崇其任，不归本司。”3244页。这里的中书指的是开元十一年由政事堂改称的中书门下，亦应包括此前的政事堂。

[15]关于政事堂是否置印及何时置印，目前尚未见有人提及。然而诸书关于开元十一年张说奏改政事堂为中书门下的记载，大都提到其政事印改为中书门下之印，说明中书门下之印不是凭空新置的，而是由原来的政事印改置而来。这种政事印，当不是中书省印，而应为政事堂指挥百司和地方政务所用之印。如果这种推测能够成立，则政事印的设置应在开元初年政事堂实现实体化的时期。或者可以进一步做如下推测，开元四年姚崇牒汴州刺史倪若水的文书，就是以政事堂而不是以中书省的名义发布的，是政事堂牒而不是中书省牒，其印就是政事堂印。