唐代处于中国封建社会前后期的转折时期，一般地主土地所有制的蓬勃发展和各项制度不断的、全面的变革，构成它的基本特性。[1]尤其是从高宗、武则天到玄宗统治时期，更是一个社会阶级结构和边疆形势都发生剧烈变动的时代，各种制度上的调整与变革势不可免。隋与唐初，建立在部曲佃客制基础上的豪强士族大土地所有制已经开始衰落，社会上存在着大量的自耕农，随着社会经济的发展和土地兼并的加速，到高、武时期，建立在租佃制基础上的一般地主土地所有制逐步发展成熟起来，在各级政府中，一般地主出身的官吏日益成为一股强大的力量，由此引起各种社会事务的急剧增加。与此同时，唐代边疆形势发生重大变化，一方面新罗积极进行统一朝鲜半岛的活动，使唐在高丽、百济的统治无法维持，另一方面，吐蕃的兴起更构成了巨大的威胁。咸亨元年（670）薛仁贵兵败大非川，标志着唐王朝在对少数民族及对外的战争中开始处于守势。在这样的大背景下，从高、武时期开始，六部体制也发生了一系列变化，我们可以简单概括为独立化与使职化的趋势。

所谓六部独立化的趋势，是指六部日益与都省分离，其独立行政机构的色彩日益浓重。这主要表现在：

第一，各部长官对郎官的领导权有所增强。如前所述，唐初承南北朝及隋代之制，左右丞有纲纪省内的权力，而各部长官则只是业务上的主管。到开元时，情况发生了变化，有一道敕书云：“如闻诸司郎中、员外郎，怠于理烦，业唯养望，凡厥案牍，每多停拥，容纵典吏，仍有货赇……令当司官长殷勤示谕，并委左右丞勾当，其有与夺不当，及稽滞稍多者，各以状闻。”[2]可见，对于郎官的过误，在依旧制委二丞勾当的同时，已要求各部长官“殷勤示谕”，并“各以状闻”。到唐后期武宗会昌元年（841），中书门下奏请不再允许户部长官用别部郎官判案，要求“仍委尚书、侍郎，同诸司例，便自于司内选择差判，不必更一一闻奏。其户部行郎官，仍望委中书门下，皆选择与公务相当除授”[3]。这表明，各部长官都可自由差判部内各司郎官而无须奏请，其领导权的增强是很明显的。

第二，六部内部联系日益增强。一方面，加强各部首长对本部中心事务的管理，如吏部的铨选，旧制按品分铨，景云初，宋璟为吏部尚书，“始通其品员而分典之，遂以为常”[4]，强化尚书、侍郎在选事上的合作。流外小选旧委郎中专知，到开元二十五年（737），敕吏部司“铨试讫留放，皆尚书、侍郎定之也”[5]。第二年，旧由郎官执掌的兵部武举，也“宜令侍郎专知”[6]了。另一方面，对于各子司的事务，各司长官也开始插手，如开元十三年（725），户部侍郎杨玚、白知慎“坐支度失所，皆出为刺史”[7]。则户部长官已负度支之责。又如考课之事，玄宗敕：“每年十月，（州县官员）委当道按察使较量理行殿最，从第一等至五等奏闻较考，仍使吏部长官总详覆。”[8]表明吏部长官对考功具体事务的干预。事实上，前由考功员外郎专知的贡举，也曾有委于吏部长官之议，但又怕“铨选猥积”[9]，才于开元二十四年移职于礼部。而且各部内的某些机构也加以省并，如吏部的三子司司封、司勋、考功本各有甲库，到贞元十年（636）三月因由同一官专知，遂置印曰“封勋考甲库印”[10]。

第三，六部的独立化还表现在官员任职时的回避制度上。《唐会要》云：“故事，叔父兄弟不许同省为郎官，格令不载，亦无正敕。”贞观初年，韦叔谦兄弟三人分任刑部员外郎、主爵郎中、库部郎中，属刑、吏、兵三部，须太宗特批，因为“非特恩除拜者，即相回避”[11]。到天宝二年（743）七月，敕虽同省而不同部者，不须回避。元和十三年（818）再次重申了这一规定：“应同司官有大功已上亲者，非连判及勾检之官长，则不在回避改授之限，况故事不必，明文具存。其有官署同职异司，虽父子兄弟，亦无所嫌。起今已后，宜准天宝二年七月敕处分。”[12]从同省回避到同部回避，显示了六部独立意味的增强。

第四，最迟到开元时期，六部与都省在经济上成为各自独立的核算单位。在这一点上，唐代六部的独立意味要比隋朝更强些。《隋书·苏孝慈传》云：“先是，以百僚供费不足，台省府寺咸置廨钱，收息取给。孝慈以为官民争利，非兴化之道，上表请罢之，请公卿以下给职田各有差，上并嘉纳焉。”[13]这里说“台省府寺”，只字不提“部”，似乎隋朝尚书省是作为一个整体来置公廨钱的。到了唐代情况有了变化，按《唐六典》卷六“比部郎中员外郎”条曰：“凡京司有别借食本（原注：中书门下、集贤殿书院各借本一千贯，尚书省都司、吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部、御史台、左右春坊、鸿胪寺、秘书省、国子监、四方馆、弘文馆各百贯，皆五分收利，以为食本）。”[14]同书卷七“屯田郎中员外郎”条曰：“凡在京诸司有公廨田（原注：司农寺二十六顷……吏部、户部各一十五顷，兵部及内侍省各一十四顷，中书省及将作监各一十三顷，刑部、大理寺各一十二顷，尚书都省、门下省、太子左春坊各一十顷，工部、光禄寺、太仆寺、秘书监各九顷，礼部、鸿胪寺、都水监、太子詹事府各八顷）……皆视其品命而审其分给。”[15]关于具体的公廨钱、公廨田等制度，学界已经有细致研究[16]，在此不拟多谈，只是想指出，至迟在开元时期，六部与都省在借食本和公廨田的分配上是各自独立的，这也是六部独立化的一个表现。

第五，都省作为天下公文处理与转发中心的职能渐渐萎缩，这一趋势在唐代中后期更为明显。如建中三年（782）正月，左丞庚准奏：“省内诸司文案准式并合都省发付诸司，判讫，都省勾检稽失。近日以来，旧章多废，若不由此发勾，无以总其条流。其有引敕及例不由都省发勾者，伏望自今以后不在行用之限，庶绝舛缪，式正彝伦。”[17]德宗虽“从之”，但这是战乱以来的常态，势难顿革。不久，一些最重要的文书也明文规定不过都省，如贞元四年（788）八月，吏部奏：“伏以艰难以来，年月积久……伏望委诸州、府、县，于界内应有出身以上，便令依样通状，限敕牒到一月内毕……其状直送吏部曹，不用都司发，人到日，所司勘会，即奸伪必露，冤抑可明。”[18]这是指吏部南曹的选解。到大中六年（852） 七月，吏部考功司所受诸道所申考解，亦“准南曹及礼部举选解例，直送当司开拆”。其原因是：“诸道所申考解，从前十月二十五日到都省，都省开拆、郎官押尾后，至十一月末方到本司，开拆多时，情故可见。”[19]表明都省行政效率的减退程度及其职能的萎缩，选解、举解、考解三种非常重要的文解已不过都省了。从开元初起，中书门下已经成为兼掌最高行政权的宰相机构，其与六部的关系到后期也变得十分密切，都省的许多职能其实已经被它所取代[20]，而其处理决定也往往直接牒各司执行，无须经由都省。此外，使职的各种公文自不必经由都省，即使中书门下发往各州府的公文，亦直接行牒，而由进奏院带回，无须经都省差使递送。

在六部日趋独立化的同时，又出现了使职差遣化的倾向，这与高、武之际随着生产力发展，社会剧烈变动有关。这一时期，要求国家随时解决的事务大量增加，这对于唐初那种设官分职、整齐有致的法典化职官体系形成巨大冲击，反映在法律上就是格、式内容含义的变化和不断删定。[21]这表明需要政府处理的事务在发生变化，政府机构亦在不断调整之中。原有令、式不能满足实际政务的要求，故高宗曾对留守长安的李晦说：“关中之事，一以付卿，但令、式局人，不可以成官政。令、式之外，有利于人者，随事即行，不须闻奏。”[22]到中宗景龙年间便出现了“诸司不遵律令格式，事无大小，皆悉闻奏”的现象[23]，这一方面是皇权加强的表现，另一方面也反映了令、式之外的新事务的增多。伴随这种情况，六部的编制在此期间有扩大的倾向，我们先将这种变动列表如下（表6）：

表6 唐前期六部职官变动表

续前表

从上表可以看出，高、武尤其是武则天时期，尚书省编制有扩大的迹象。永昌元年置左右司员外郎各一人，使都省判案郎官有所增加，虽然神龙元年曾一度罢去，但旋即复置，表明这的确是实际政务所需要。就六部而言，吏、兵、刑、户四部都曾增员，而吏、兵二部机构的扩大则最为突出。从载初元年到圣历二年的十年（689—699）中，吏部侍郎、郎中竟各有三员，而且其中的五年（694—699）里，员外郎也达三人之多，这是很惊人的。兵部情况类似，从长寿二年到长安四年的十余年（693—704）中，兵部侍郎亦保持着三人的编制。毫无疑问，这两部编制扩大与高、武以来一般地主兴起而使入流人数激增的社会状况密不可分。史载，总章二年（669）李敬玄兼检校司列少常伯，“预选者岁有万余人，每于街衢见之，莫不知其姓名”[24]。到如意元年（692）选人更激增至数万人[25]，与唐初相比，增加何止十倍，这无疑使铨选的工作量也成倍增加，编制的扩大在所难免。与此同时，铨选之法也愈加程式化和专门化，总章二年（669）四月一日，“司列少常伯裴行俭始设长名榜，引铨注期限等法。又定州县升降、官资高下，以为故事”[26]。于是才会增置一员专判南曹的吏部员外郎，以管理各种文书。到开元中，其子裴光庭又奏用循资格，程式化更强，而兵、吏二部专判南曹的员外郎也一度各增至二员。[27]

显而易见，扩大编制是唐王朝应付新形势的一种自然而然的对策，但其作用有限，它只能解决原有工作在量上的增加，面对更多新出现的事务，则依然无法应付，武则天后来也放弃了这一努力，故长安四年（704）十二月甲寅，“敕大足已来新置官并停”[28]。

与此同时，使职却迅速发展起来。[29]《唐国史补》卷下云，使职“大抵生于置兵，盛于兴利，普于衔命”[30]，是有道理的。我们发现，它类似于现代行政学所讲的“项目组织”或“任务组织”。它是一个组织为了完成某特定的项目目标而在一定时间内适当集中人才、资财的一种结构方式，其出现是为了完成现有组织所不熟悉的特殊任务，且是临时性质。通常情况下，它在组织关系、归属上仍依附于原组织，但结构、功能上却已分离，直接受控于最高领导层。[31]人们在习惯上认为，使职的出现削夺了以前六部的职任，但事实上，许多使职最初仍是从六部体系内发展而来，是为了解决新问题而设，应该说，六部与使职是一种合作、互补的关系，正如《通典》所云：“设官以经之，置使以纬之。”[32]