《唐六典》卷九“中书令之职”条云：

凡王言之制有七：一曰册书，立后建嫡，封树藩屏，宠命尊贤，临轩备礼则用之。二曰制书，行大赏罚，授大官爵，厘革旧政，赦宥降虏则用之。三曰慰劳制书，褒赞贤能，劝勉勤劳则用之。四曰发日敕，谓御画发日敕也，增减官员，废置州县，征发兵马，除免官爵，授六品以下官，处流以上罪，用库物五百段、钱二百千、仓粮五百石、奴婢二十人、马五十匹、牛五十头、羊五百口以上，则用之。五曰敕旨，谓百司承旨而为程式，奏事请施行者。六曰论事敕书，慰谕公卿，诫约臣下则用之。七曰敕牒，随事承旨，不易旧典则用之。

所谓“王言之制”，是关于唐前期以皇帝名义发布的处理国家政务文书的概括说法。《唐六典》的叙事体例，是将开元以前不同时期的制度进行汇总，统而叙之，而不是对开元时期（当然也不是对其他任何时期）制度的平面的、静态的记载，更不是一部行政法典。在其注文中，往往说明制度规定的变迁，凡是开元时期的制度，一般都加以标明。如前引《唐六典》卷四“礼部郎中员外郎”条“凡元日，大陈设于太极殿”，所指为高宗龙朔三年（663）移宫以前的情况，所以要在注中说明“今大明宫于含元殿，在都则于乾元殿”。在“侍中奏礼毕。然后中书令又与供奉官献寿。时殿上皆呼万岁”之后，又加注曰：“按旧仪，缺供奉官献寿礼，但依位次立，礼毕，竟无拜贺。开元二十五年，臣（李）林甫谨草其仪，奏而行之”。又如，《唐六典》卷二“吏部考功员外郎之职”条云“员外郎掌天下贡举之职”，并详细记载了科举考试的制度。然后注文中又说明，“开元二十四年，敕以为权轻，专令礼部侍郎一人知贡举。然以旧职，故复叙于此云”。这正说明《唐六典》是将各职官的旧职和大量的旧制与开元时期行用的制度放在一起合并叙述的。

那么，“王言之制”既然也是一个概括的说法，就不能将其视为同时开始施行的制度，也就是说，不能断定自唐初以来就行用七种“王言之制”。但是，这七种“王言之制”在开元时期又都行用着。例如敕牒，其文书形态反映出的是中书门下体制下的公文特征，往往被称为“中书门下敕牒”。今天能够见到的最早有纪年的敕牒史料，是保存在敦煌文书P.2504中天宝元年（742）为颁布《新平阙令》的敕牒。[1]各种材料表明，它是开元十一年（723）改政事堂为中书门下以后的文书制度。[2]

将这七种“王言之制”看成是开元时期落实的制度，是为了说明它反映的只是开元时期的政务运行情况。七种“王言之制”总体上又可以分为制书和敕书两类：册书、制书和慰劳制书是制书类，其余是敕书类。制和敕作为两类不同级别的文书，制书是大事，敕书是小事。从文书形态看，在制书中，中书、门下两省官员的署名紧连在一起，是以两省官员的名义共同发布的，其下发至尚书省的用语为“制书如右，请奉制付外施行。谨言”。在敕书（敕牒除外）中，中书、门下两省官员的署名分开，中书省官员宣奉行之后，门下省官员的作用只是转牒尚书省施行。在中书省官员署名之后，门下省官员先写上“奉敕如右，牒到奉行”，注年月日之后，再署名。敕牒则是以中书门下的名义发布的。

出土的杨晋撰《大唐开元十三年岁次乙丑六月癸丑朔二日甲寅赵州象城县光业寺碑并颂》[3]中引用了此前的一份诏书（即制书）和一份敕书，按《公式令》规定的文书格式进行简单复原后移录如下：

甲、仪凤之（元？）年追上宣简公尊号诏

1.（前略）仍令主司备礼，昭告

2.宗庙。思叶慎终，以申孝享。主者施行。

3.　　　　　　　　　　　　［仪凤元？年　月　日］

4.　　　　　　　　　　　　　中书令臣李敬玄　宣

5.　　　　　　　　　　　　　中书侍郎门下三品臣薛元超　　奉

6.　　　　　　　　　　　　　中书舍人弘文馆学士上柱国臣郭正一　行

7.侍中太子宾客　假

8.通议大夫守黄门侍郎同中书门下三品上骑都尉臣恒　　［等言］

9.奉制书如右。臣闻惟

10.圣君图列鸿名，以光七庙。惟

11.皇纂统□至道，以亲九族。是以追奉

12.大王，（中略）奉

13.诏付外施行。［谨言。］

14.　　　　　　　　　　　　　［仪凤元？年　月　日］

15.［制可］

乙、其年（同上年）五月敕：

1.皇祖

2.宣皇帝陵，以建昌为名。

3.皇祖

4.光皇帝陵，以延光为名。有司依式。

5.　　　　　　　　　　　　［仪凤元？年五月　日］

6.　　　　　　　　　　　　　　中书令李敬玄　宣

7.　　　　　　　　　　　　　　中书侍郎同中书门下三品臣薛元超　奉

8.　　　　　　　　　　　　　　中书舍人臣刘祎之　行

这是开元年间唐人在同一碑文中引用的基本同时的制书和敕书，除了省略一些固定的用语外，应为制敕原文。值得注意的是，碑文引用制书至门下省官员签署并覆奏后的“奉诏付外施行”，即作者认为制书主体至此完成。而碑文引用敕书则至中书省官员宣奉行止，说明作者认为敕书主体至此完成。也就是说，只有经过门下覆奏画可之后，制书才告完成，制书是以中书、门下两省共同的名义发布的；敕书是以中书省的名义发布的，门下省官员署名的意义只是奉敕牒尚书省，而不是敕书的最初发布者。[4]

由于唐前期留存下来的有关制敕文书起草、宣行的史料过少，我们很难了解其在中书舍人起草之前的成立环节。但从唐代中后期的资料中，当亦可推知前期的一般情况。

制书类处理的是军国大事，在其成立之前必须先形成决议。这是最高决策所要解决的问题。最高决策的形成，不外有两种情况：一种情况是皇帝自己的主意，如册书所应用的场合即“立后建嫡，封树藩屏，宠命尊贤”，以及慰劳制书所应用的场合“褒赞贤能，劝勉勤劳”等，包括制书应用场合中的一些方面，主要都应是由皇帝自身决断的，这体现的是皇帝的生杀予夺大权。另外一种情况是，皇帝不可能一人独断天下大事，即如唐太宗所说：“以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通。皆委百司商量，宰相筹画，于事稳便，方可奏行。岂得以一日万机，独断一人之虑也？”[5]宰相筹划的事务中，应包括需要行用制书类文书的内容。皇帝通过各种形式的决策确立了一个决议之后，就要交给中书舍人（后来有一部分是交给翰林学士）起草。从中后期的情况看，在中书舍人起草的制书中，存在着由皇帝通过宦官直接宣送的决议（称为宣底[6]）和通过宰相交送的决议（称为词头[7]）两种情况。

以任官的制书为例。凡是五品以上官员的任命，属于“授大官爵”，都要用制书，即要最高决策层决断。从唐代中后期的制授官来看，实际上存在着宣授和一般的制授两种情况。宣授是由皇帝直接任命的，落实到制书用语上为“可某官”。如《南宋馆阁录续录》名贤墨迹第68轴会昌二年（842）李绅守中书侍郎同中书门下平章事告身，其文曰“门下。云云。可守中书侍郎同中书门下平章事散官勋封如故。主者施行”[8]。一般的制授官则是由宰相进拟，即由宰相提出任官意见，然后报皇帝批准，落实到制书用语上为“可依前件”。如敦煌文书S.3392天宝十四载（755）秦元骑都尉告身，其文曰“［门下］。云云。可依前件。主者施行”[9]。当然，无论是出自皇帝主意的宣授，还是由宰相进拟任官意见的制授，都要送至中书舍人起草。

宣授官的范围，最初可能仅限于宰相和重要的将领，唐后期由皇帝直接宣授的范围在扩大，中村裕一推定后来可能包括所有三品以上职事官。[10]实际上其中主要还包括翰林学士、节度观察使和其他一些重要的使职。敬宗宝历元年（825）以后，宣授的范围进一步扩大到尚书省的左右丞和六部侍郎。《唐会要》卷五九《尚书省诸司下》“刑部侍郎”条云：

宝历元年四月，宣中书，以谏议大夫刘栖楚为刑部侍郎。丞郎宣授，自栖楚始也。[11]

中村裕一以此为开始，列举了其他一些宣授的事例，正可说明唐后期宣授官的普遍性。宣授官的范围有可能扩大到五品以下官，所以宣授官中也有了敕授官。

又如“赦宥降虏”的制书，其在交付中书舍人（或翰林学士）起草之前的成立过程中，也有由皇帝亲自决断和由宰相决策的区分。《石林燕语》卷五：

唐诏令虽一出于翰林学士，然遇有边防机要大事，学士所不能尽知者，则多宰相以其处分之要者自为之辞，而付学士院，使增其首尾常式之言而已，谓之诏意。故无所更易增损，今犹见于李德裕、郑畋集中。[12]

稍晚于此的《翰苑遗事》，也有类似的记载，只在文字上略有出入。[13]《旧唐书·韦处厚传》：

宝历元年四月，群臣上尊号，御殿受册肆赦。李逢吉以李绅之故，所撰赦文但云左降官已经量移者与量移，不言未量移者，盖欲绅不受恩例。处厚上疏曰：“伏见赦文节目中，左降官有不该恩泽者。……伏乞圣慈察臣肝胆，倘蒙允许，仍望宣付宰臣，应近年左降官，并编入赦条，令准旧例，得量移近处。”帝览奏，深悟其事，乃追改赦文，绅方沾恩例。

这是敬宗宝历元年（825）四月赦书的起草过程。宰相李逢吉所撰的赦文节目，即所谓“处分之要者”，是为“诏意”，没有经过翰林学士的起草仍不能宣出。故须付学士院，使增其首尾常式之言。翰林学士韦处厚的上疏，即在接到宰相的“诏意”之后。

唐前期制书成立的过程中，应该也有这样一些环节。制书所实施的，至少应包括以下三种情况：有一些是皇帝自己决定了的事情，宣出由中书省起草；有一些是皇帝的主意，但还要经过宰相的讨论筹划；还有一些是对宰相奏事的批准。这些都需要以皇帝的名义由内廷宣出，所谓“制则承旨宣用”。

以上所论为制书的成立所体现的最高决策和重大政务的裁决。制书中最多的一类当是任官制书，即所谓制授告身。唐前期中书省在其中的作用，主要体现为对制书的起草、进画，以及在某种程度上参与决策。

而敕书类文书的成立，更是体现了唐代日常的政务裁决机制。发日敕的应用范围很广，主要体现的是皇帝在国家日常政务中的裁决权。但发日敕是否为对奏事文书的批复，目前还无法断定。奏抄经过皇帝御画后，称为“御画奏抄”。《唐律疏议》卷一九“盗制书及官文书”条［疏］议曰：

盗制书徒二年，敕及奏抄亦同。敕旨无御画，奏抄即有御画，不可以御画奏抄轻于敕旨，各与盗制书罪同。

奏抄与敕旨，在唐律中是两个完全不同的概念。但奏抄与发日敕的关系却未见记载。奏抄有御画，发日敕也是“御画发日”之敕，有学者谓发日敕即御画奏抄[14]，但是，奏抄的御画是“御亲画闻”，发日敕的御画是“发日”，二者明显不同。

御画奏抄在唐律中具有与制敕同样的法律效力和权威性。《唐律疏议》卷九“稽缓制书”条［疏］议曰：“官文书，谓在曹常行，非制敕、奏抄者。”可见奏抄并不是“在曹常行”的官文书，奏抄是和制敕并列的又一类文书。奏抄行用的范围与发日敕并不完全重叠，即使有些事务表面上一样，性质也不相同。如发日敕所“授六品以下官”，是六品以下一些特殊的官职，需要由宰相“进拟”[15]。《唐六典》卷二“吏部尚书侍郎之职”条云：