唐初的下行文书体系还没有形成《唐六典》所说的七种“王言之制”，即使在唐前期出现的与《唐六典》所说名称相同的文书，其应用场合和运作程式是否相同，也还是一个需要论证的问题。从《独断》记载的汉朝皇帝命令文书的形态来看，可以分为策书、制书、诏书、戒敕四种[1]，而唐初实际运行中的皇帝命令文书，主要是制、诏、敕。

《唐六典》卷九记中书令之职为掌军国之政令，对七种“王言之制”“皆宣署申覆而施行焉”。所谓宣署申覆，其实是对中书省宣行制敕文书职掌的一个概括，所指并非完全针对制敕文书而言，还包括对各类表状的申奏。而且，对于制敕文书的宣署，也只是制敕文书成立过程中的一个环节，而不是制敕文书成立的全过程，更不是唐代最高决策的全过程。

宣，就是上文所说的对制敕文书的宣行，也就是制敕文书要由中书省发布。唐初中书省的职掌还是以宣行诏敕为主。《旧唐书·萧瑀传》载：

武德元年，迁内史令。时军国草创，方隅未宁，高祖乃委以心腹，凡诸政务，莫不关掌。……高祖常有敕而中书不时宣行，高祖责其迟，瑀曰：“臣大业之日，见内史宣敕，或前后相乖者，百司行之，不知何所承用。所谓易必在前，难必在后。臣在中书日久，备见其事。今皇基初构，事涉安危，远方有疑，恐失机会。比每受一敕，臣必勘审，使与前敕不相乖背者，始敢宣行。迟晚之愆，实由于此。”

中书令承受皇帝之制敕，然后向外宣行。又《唐会要》卷五一《识量》上：

至（景龙）四年，中宗遗制，韦庶人辅少主知政事，安国相王参谋辅政。中书令宗楚客谓韦温曰：“今既请皇太后临朝，宜停相王辅政。且皇太后于相王，居叔嫂不通问之地，甚难为仪注，理全不可。”（尚书右仆射苏）瓌独正色拒之，谓曰：“遗制是帝意，若可改，何名遗制。”楚客大怒，竟削相王辅政，而宣行焉。

中书令宗楚客在宣行已经起草好的制书之前，竟削除原来制书上相王辅政的内容。按唐律，这犯了增减制书之罪。《唐律疏议》卷二五《诈伪》“诈为制书及增减”条［疏］议曰：

注云“施行，谓中书覆奏”，此谓诈为敕语，及虽奉制敕处分，就中增减，中书承受，已覆奏讫。若其不须覆奏者，即据已入所司。

但值特殊时期，竟无奈之何。中书省的宣行是对已经皇帝御画之后的制敕文书的宣行，从皇帝那里承受制敕，中间一般都经过宦官的传递。《唐六典》规定，“内侍之职，掌在内侍奉，出入宫掖，宣传制令”。高力士在武则天时就以“性谨密，能传诏敕，授宫闱丞”[2]。

中书省发布制敕文书的职权，落实到文书形态上，就是署。在皇帝对制敕文书御画之后，自中书令以下联署，记入表示中书令宣、侍郎奉、舍人行之意的宣奉行三字，转送门下省。在中书令是“署而宣之”，在中书侍郎是“署而奉之”，而在中书舍人则是“既下，则署而行之”。以制书为例，具体文书格式如下[3]：

1.门下。云云。主者施行。

2.　　　　　　年月［御画］日

3.　　　　　　　中书令具官封臣姓名　　宣

4.　　　　　　　中书侍郎具官封臣姓名　奉

5.　　　　　　　中书舍人具官封臣姓名　行

6.侍中具官封臣名

7.黄门侍郎具官封臣名

8.给事中具官封臣名　　　等言

9.制书如右。请奉

10.制付外施行。谨言。

11.　　　　　年月日

12.制可

如果中书省三官之中有缺职，则“宣奉行”的程序就会发生相应的变通。尽管唐代中后期政治体制发生了变化，但制书和敕旨的宣奉行程序还保留。因此我们可以用中后期的制书实物史料来说明此种变通，如敦煌文书S.3392天宝十四载（755）秦元骑都尉告身（局部）[4]：

1.［门下］。云云。可依前件。主者施行。

2.　　　　天宝十四载三月十七日

3.　　　　　　　　　司空兼右相文部尚书臣国忠宣

4.　　　　　　　　　中书侍郎阙

5.　　　　　　　　　中书舍人上柱国臣宋昱奉行

6.武部尚书同中书门下平章事臣见素

7.门下侍郎阙

8.给事中上柱国臣　纳　等言

9.制书如右，请奉

10.制付外施行。谨言。

11.　　　　天宝十四载五月九日

12.制可

这份告身中中书侍郎缺，则由中书舍人签署姓名“奉行”。又如《南宋馆阁录续录》名贤墨迹第68轴会昌二年（842）李绅守中书侍郎同中书门下平章事告身[5]：

1.门下。云云。可守中书侍郎同中书门下平章事散官勋封如故。主者施行。

2.　会昌二年二月十二日

3.　　　　　　　　　中书令

4.　　　　　　　　　右仆射兼中书侍郎平章事臣珙宣奉

5.　　　　　　　　　中书舍人臣孔温业行

6.侍中

7.司空兼门下侍郎平章事臣德裕

8.给事中臣泰章　等言

9.制书如右请奉

10.制付外施行谨言

11.　会昌二年二月　日

12.制可

这份告身与开元“制授告身式”的区别在于，中书令和侍中的署位还保留，但实际上已无人签署，而由中书侍郎同平章事署名“宣奉”。《大正新修大藏经》第2156号《大唐贞元续开元释教录》卷中有建中二年（781）敕旨文书，发布程式如下[6]：

　　新定四分律疏　　　拾卷

右。祠部奏：（中略）伏请许以并行，任其学者所好。

敕旨：宣付所司。

　　　　　建中二年二月二十二日

　　　　　　太尉兼中书令尚父汾阳郡王　　　假

　　　　　　中书侍郎同平章事臣　杨炎　　宣

　　　　　　银青光禄大夫行中书舍人兼礼部侍郎史馆修撰上柱国臣　于邵　奉行

奉

敕旨如右。牒到奉行。

　　　　　　建中二年二月二十五日

侍中　　阙

门下侍郎同平章事臣　　卢杞

给事中臣　　　班宏

这里因为中书令郭子仪休假，所以由中书侍郎同平章事杨炎宣，由中书舍人于邵奉行。

不过，以在文书上签署官封臣姓名形式的宣奉行，只是宣的一种形式，另外一种是宣读册书。《唐六典》接着记中书令之职为，“亲征纂严，则使戒敕百僚。册命亲贤，临轩，则使读册；若命之于朝，则宣而授之”[7]。这是说在册命亲贤之时，如果是临轩册授，则由中书令读册，中书侍郎“则持册书以授之”；如果是在朝堂册授，中书令宣而授之，而中书舍人“则使持节，读册命，命之”[8]。

此外，并非所有七种“王言之制”都要由中书省官员宣奉行。例如，从现有材料看，敕牒就是由宰相集体签署的，既无皇帝的御画，也不需要中书省的宣奉行。在唐前期，由中书省宣行的制敕文书，最后都要经过尚书省承受施行，“凡制敕施行，京师诸司有符移关牒下诸州者，必由于都省以遣之”[9]。《唐律疏议》卷二五《诈伪》“诈为制书及增减”条［疏］议曰：“或有诈为中书宣出制敕，文书已入所在曹司，应承受施行及起请行判曹司者，并为‘已施行’。”即说明中书宣出的制敕，都要经过尚书曹司。

不过，唐前期皇帝的命令有两个发布渠道：凡是需要发往尚书省诸司制为政令行下实施的，都要经过中书省的宣奉行；对于皇帝直接“遣使就问”的一些事情，则用“别制”，而不须经过三省颁诏程序，自然也不需要经过中书省宣奉行。《唐律疏议》所谓“别制下问”，谓不缘曹司，特奉制敕，遣使就问[10]，就是由以皇帝名义派出的使职直接奉行“别制”进行处置。

申是申奏，中书省将上行文书中的表状申奏于皇帝。《唐六典》卷九“中书令之职”条记有“凡制诏宣传，文章献纳，皆授之于记事之官”。所谓“文章献纳”，就是中书省对表状的申奏。所记中书舍人之职有“侍奉进奏”，具体说是“凡大朝会，诸方起居，则受其表状而奏之。国有大事，若大克捷及大祥瑞，百僚表贺亦如之”。其中包括三种情况下的“受其表状而奏之”，第一种是大朝会时的奏诸州表，第二种是诸方起居时奉表以进，第三种是国有大事时总奏各种贺表。这三种情况，俱见于《唐六典》卷四“礼部郎中员外郎”条。其一曰：

凡元日，大陈设于太极殿（原注：今大明宫于含元殿，在都则于乾元殿）。……二王后及百官朝集使皇亲诸王并朝服陪位。皇太子献寿，次上公献寿，次中书令奏诸州表，黄门侍郎奏祥瑞，户部尚书奏诸州贡献，礼部尚书奏诸蕃贡献，太史令奏云物，侍中奏礼毕。然后中书令又与供奉官献寿。时殿上皆呼万岁［原注：按旧仪，缺供奉官献寿礼，但依位次立，礼毕，竟无拜贺。开元二十五年，臣（李）林甫谨草其仪，奏而行之］。大会之日，陈设亦如之。[11]

中书令在元日皇帝受朝贺即所谓大朝会时，接着皇太子和上公献寿之后奏诸州表。这应是唐代《仪制令》里规定的。唐后期还不时重申此制，如德宗贞元四年（788）十一月十三日中书侍郎李泌的奏文中提道：“冬至朝贺，请准元日，中书令读诸方表。敕旨：宜依。”[12]这里只说中书令奏诸州表，没有提到中书舍人，而《唐六典》卷九“中书舍人之职”条有“凡大朝会，诸方起居，则受其表状而奏之”，当是由中书舍人奏于朝堂而后由中书令读之。皇帝上朝时，中书舍人侍立的位置离皇帝很近。武宗会昌二年（842）四月中书门下的奏文中提到，“元日御含元殿，百官就列，惟宰相及两省官，皆未开扇前立于槛栏之内，及扇开便立于御前”[13]。《唐六典》卷四“礼部郎中员外郎”条又云：

凡车驾巡幸及还京，百官辞迎，皆于城门外，留守宫内者，在殿门外。行从官每日起居；两京文武职事五品以上，三日一奉表起居；三百里内刺史朝见；东都留司文武官，每月于尚书省拜表，及留守官共遣使起居。皆以月朔日使奉表以见，中书舍人一人奉表以进。

这是指中书舍人在皇帝巡幸或还京后，对于诸方起居要“奉表以进”。《唐六典》卷四“礼部郎中员外郎”条又云：

凡元正，若皇帝加元服，皇太后加号，皇后、皇太子初立，天下诸州刺史，若京官五品以上在外者，并奉表疏贺。皆礼部整比，送中书总奏之。凡祥瑞应见，皆辨其名物……若大瑞，随即表奏，文武百僚诣阙奉贺。其它并年终员外郎具表以闻，有司告庙，百僚诣阙奉贺。

这是指中书舍人在“国有大事，若大克捷及大祥瑞，百僚表贺”时“受其表状而奏之”。睿宗景龙三年（709）二月有司奏文中引用了这一条规定：

皇帝践祚及加元服，皇太后加号，皇后、皇太子立及元日，则例，诸州刺史都督，若京官五品以上在外者，并奉表疏贺。其长官无者，次官。五品以上者贺表，当州遣使，余并附表，令礼部整比，送中书录帐总奏。[14]

以上是中书舍人“受其表状而奏之”的三种情况。中书舍人的侍奉进奏，是在将表状面呈皇帝之时，当朝宣读，并进行解说。例如，武德初年，颜师古为中书舍人，“专掌机密。于时军国多务，凡有制诰，皆成其手。达于政理，册奏之工，时无及者”[15]。册指包括册书在内的制敕文书的起草，奏则指对表状的申奏。册之工，是说其起草文书的水平。奏之工，则是说其解说表状的水平。