开元十一年（723）中书令张说奏改政事堂为中书门下，是中书门下体制建立的标志。《通典·职官三》“宰相”条云：“旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂。至永淳二年（683）七月，中书令裴炎以中书执政事笔，其政事堂合在中书，遂移在中书省。开元十一年，张说奏改政事堂为中书门下，其政事印亦改为中书门下之印。”《新唐书·百官志一》有更为详细的记载：“开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰礼房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。”

相对于由三省互相配合、互相牵制的三省制来说，中书门下体制的基本特征就是宰相有了裁决政务的常设机构，中书门下成为最高决策兼行政机关，超然于三省之上，使职和使职化的六部寺监成为政务执行的主体，涉及国家政务的公文书形成了新的上传下达程式。

使职的发展及中书省和政事堂职权的转化，是张说奏改政事堂为中书门下的制度性背景。但促成这个变革的具体动因，则是宇文融括户。宇文融充使括户，对原有行政体制形成很大的冲击，详见上章。玄宗对宇文融的授权范围很广，“乃授其田户纪纲，兼委之郡县厘革”[1]。使职实际上在某些方面实施对地方州县的行政领导。不过，这种情况并不能简单地理解为使职对尚书六部职权的侵夺。使职所掌地方逃户和隐占田地的事务性质，与户部所掌地方户田、钱谷并不相同，二者不是简单的权力取代关系。地方逃户和隐占田地等问题，属州县管辖范围，本来就是户部职权范围之外的事情，也与刑部无涉。[2]使职所掌为新出现的事务，六部的职权范围依旧。只是使职所掌事务的重要性在提高，而六部所掌事务却变得无足轻重了。不过，这种变化对尚书六部统领地方州府的体制形成的冲击却是显而易见的。这种体制的破坏，将进一步影响到中央最高权力格局的转变。

随着“特奉制敕”的使职的常设化及其行政职能的扩展，一个归属问题产生了。使职系统是旧有体制所不能包容的，它作为一个行政系统，不能接受尚书省的领导。但它必须要一个上级机关来进行统领，纳入中央行政体制之内。从当时的实际情况看，玄宗的指导思想是顺着武则天以来的发展趋势，革新宰相制度。姚崇、宋璟、张嘉贞、张说等，都在玄宗的授权下成为专权的宰相。任命宇文融为劝农使主持括户，主要是出于当时形势的需要，并不是为了要架空宰相张说。至于后来宇文融和张说的矛盾，多是由于政见上的分歧，是政见分歧导致了权力之争。而且这种斗争的结果并不是要抛开宰相，而恰是要将使职行政系统纳入宰相领导之下。

开元十一年（723），括户进展到一个新的阶段。五月，宇文融奏置劝农判官19名，分往天下，安辑户口，检责剩田。八月，根据各地劝农判官反映上来的情况，有关允许逃户就地落籍的政策出台，规定“前令检括逃人，虑成烦扰，天下大同，宜各从所乐。令所在州县安集，遂其生业”[3]。括户工作大规模展开。削弱宇文融的权势，将这些政务直接纳入宰相的管辖之下，是张说奏改政事堂为中书门下的直接动因。[4]

由于政事堂改为中书门下是唐前期政治体制转变长期积累的结果，而且似乎没有明确地制度化，当时人们对这个事件并不特别重视，仅有的几条记载也都很笼统，没有确切的解释，也不见有专门的诏令，更无具体的时间。司马光也只能将此事放在开元十一年（723）年末记叙，作“是岁，张说奏改政事堂曰中书门下”。张说担任中书令，执掌朝政，在开元十一年二月，是以兵部尚书兼中书令，制书中说到，“中书政本”，其为兵部尚书兼中书令是“兼出纳之任”[5]。四月，玄宗再次任命他为中书令[6]，而不再以兵部尚书兼中书令，并下诏对他进行褒奖，曰“政令必俟其增损，图书又藉其刊削”[7]，正可说明张说主持朝政的情况。诸书记载此事均作中书令张说奏改政事堂为中书门下，故张说的奏改可能发生在二月之后。而在十一月戊寅的《玄宗亲祀南郊大赦制》中，已经提到“就中仍虑有冤滥者，所司具状送中书门下，尽理详覆奏闻”[8]，说明张说的奏改在二月至十一月之间。

开元十二年六月，宇文融出使巡行州县，在其后的时间里，“融乘驿周流天下，事无大小，诸州先牒上劝农使，后申中书，省司亦待融指挥，然后处决”[9]。牒，是劝农判官或地方政府上于劝农使的文书，而申于中书的文书，就是经劝农使汇总各地牒文而成的状。这种公文书运作程式，可概括为诸州先牒上劝农使，然后由劝农使申于中书门下，中书门下再申奏于皇帝，所以出现了《旧唐书·张说传》所说“融等每有奏请，皆为说所抑”的情况。这种运作程式，正说明使职在某些事务范围内领导地方行政以及使职纳入中书门下统领之下，体现了中书门下体制建立之后的政务运作机制。

张说奏改政事堂为中书门下之后，中书门下作为一个独立的常设机构之称取代了此前作为两省机关的连称[10]，成为宰相处理政务的实体的“相府”。《新唐书》卷一四二《韦处厚传》：“堂史［吏］汤铢数招权纳财赂，处厚笑曰：‘此半滑涣也。’斥出之，相府肃然。”这里的“相府”就是指中书门下。

唐前期的一些史料中有所谓中书门下之称，但所指为中书、门下两省。[11]改政事堂为中书门下以后，中书门下在法律用语中成为一个固定的称谓。《唐律疏议》卷七“诸奉敕以合符夜开宫殿门”条［疏］议曰：

依《监门式》：受敕人具录须开之门，并入出人帐，宣敕送中书，中书宣送门下。其宫内诸门，城门郎与见直诸卫及监门大将军、将军、中郎将、郎将、折冲、果毅内各一人，俱诣閤覆奏。御注听，即请合符门钥。监门官司先严门仗，所开之门内外并立队，燃炬火，对勘符合，然后开之。

《唐六典》卷八“城门郎”条：

若非其时而有命启闭，则诣閤覆奏，奉旨合符而开阖之。注曰：殿门及城门若有敕夜开，受敕人具录须开之门，宣送中书门下。其牙内诸门，城门郎与见直监门将军、郎将各一人，俱诣閤覆奏，御注听，即请合符门钥，对勘符［合］，然后开之。

同样一项规定，在《唐律疏议》中为中书、门下两省的程序，其所记为唐前期的制度，在《唐六典》中则直接宣送中书门下。完成于开元二十五年（737）的《唐六典》此处所记正是开元十一年改政事堂为中书门下以后的制度。

关于中书门下的机构建制，还存在着一些不清楚的问题。唐代中书门下有“堂后官”并无疑义，但是否有“五房”却无直接证据。关于“五房”的直接记载，仅见于《新唐书》卷四六《百官志一》和《资治通鉴》，所记五房分别是吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房。这都是宋人的说法。北宋承唐后期之制，在中书门下也设立五房，但五房的名称分别是孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房。[12]唐朝史料并未见“五房”的记载，不知宋人的说法何所本。

据《册府元龟》卷三一七《宰辅部·正直二》载，文宗时，“汤铢为中书小胥，其所掌谓之孔目房。宰相遇休假，有内状出，即召铢至延英门付之，然后送知印宰相。由此稍以机权自张，广纳财贿”。中书小胥是堂后官，唐后期堂后官已分房办公，孔目房是其中之一。[13]

《旧五代史》卷一四九《职官志》“内职”条据清人邵晋涵《旧五代史考异》补入的项安世《家说》：“唐于政事堂后列五房，有枢密房，以主曹务。”《玉海》卷一六七“宋朝枢密院”条也说到唐朝五房的情况：“开元中，设堂后五房，而枢密自为一司，其职密，独宰相得知。”从宋人的这些说法看出，唐后期一直都设有五房，但五房的建制有一个不断变化的过程，由于材料阙如，难以稽考。

五房是宰相府署的具体办事机构，与中书门下称为政事堂相对应，五房称为堂后。政事堂是宰相处理政务的地方，其中宰相各有阁，又称为舍。如兴元元年（784），诸相奏对皇帝之后，同归中书，“中使冯钦绪续至，揖（宰相）从一，附耳语而退，诸相各归阁”[14]。《唐顺宗实录》记顺宗时王叔文见韦执谊，韦执谊“竟起迎叔文，就其阁语良久”[15]。宰相与五房各自处于相对独立的厅。

五房的人员编制，未见记载。南唐尉迟偓所撰《中朝故事》云，“中书政事堂后有五房堂后官十五人”[16]，不知具体所指。又，《宋会要辑稿》职官三之二二“五房五院”条载：

五房五院，旧制每房置堂后官三人，并自京诸司选人。……逐房堂后官一人，主承受批旨圣语；定押敕草一人，主点检□写熟状；呈押进入一人，主对读印押发敕。

江少虞《宋朝事实类苑》卷二五“中书五房”引文莹《湘山野录》云：

中书有制敕院，院内有五房，第一曰孔目房，次吏房、户房、刑房、礼房。旧每房堂后官三人，一人主生事，第二人主熟事，第三人发敕向下。逐房有主事、守当官名目，行遣文书。[17]

所指为北宋中书门下五房设职情况。

金毓黻较早注意到堂后官的问题，提出：“大抵三省之都事、录事、主事、令史、守当官，俱可概称为堂后官，然堂后官之入品者，又可为五房之长，非都、录之外，余人不得以堂后官称之也。”[18]周道济也说：唐代的五房堂后官，“有一部分即系由中书省官员兼任，或由中书省官员中调充，而其本职则仍在中书”，自后宰相的官属“与其谓为中书、门下两省之僚佐，殆不如谓为‘中书门下’之五房僚佐矣”[19]。

改政事堂为中书门下时，未见有移址的记载，而政事堂从裴炎迁至中书省后，一直未变，所以中书门下也应在中书省，五房堂后官有一些就是由中书省官员兼任的。此种情况，可以从中书主书、主事等胥吏的活动得到证明。《唐六典》卷九《中书省》规定：“主书四人，从七品上。流外入流，累转为之。主事四人，从八品下。皇朝并用流外入流累转为之。旧令，从九品上，开元二十四年敕，进入八品。”主书、主事是中央机构胥吏体系中主管文书的官员，虽属流内官，但为流外入流者累转而来，实际上是中书省胥吏的首领，负责皇帝制敕的传宣书写等。详见本书第八章。中书主书、主事在改政事堂为中书门下之前，由于政事堂兼掌行政及其实体化，在其主管文书的基础上，已经获得了很大的职权，成为以中书令为首的宰相属下的办事人员。《通典》卷二一《职官三》“中书舍人”条注曰：

开元二年十一月紫微令姚崇奏……因是舍人唯知撰制，不复分知机务。既文书填委，遂令书、录委之堂后人，其权势倾动天下。姚竟因主书赵诲赃犯所累罢相。姚诚多才，而隳政擅权，以成斯弊，可哀哉！

姚崇建议改革中书舍人六押之制以后，随着中书舍人不复分知机务，中书主书、门下录事等胥吏首领就获得了参与机务的机会。所谓“遂令书、录委之堂后人”，当指命主书、录事将各种文书交给堂后官处理。其时并未将政事堂改为中书门下，而所谓堂后人，反映的是实体化的政事堂在处理实际政务过程中以中书省胥吏为依托。