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一 晚清帝国的内外关系与“条约”制度


拒绝外国人进入广州城,晚清帝国诉诸了条约;反对修约,晚清帝国也诉诸了条约。1854年初,英国提出修约要求之后,晚清政府诉诸条约加以拒绝的方式,先是根据已有的条约予以回绝。如当时的江苏巡抚吉尔杭阿在咸丰四年八月(1854年10月)的上奏中称,他将以《南京条约》为根据要求英“夷酋”咆呤放弃修约要求,“当答以英夷原定章程,名为《万年和约》,本无十二年变通之文,即当永远遵行,咆酋不应有此不经之谈”[11]。但吉尔杭阿也意识到中美条约和中英条约中的相关条款,如“美、佛二夷章程内,既有十二年变通之文,英夷章程内,又有恩施别国,英夷一体均沾之语”[12],将会成为英美修约要求的依据,而且它们不达目的不会轻易罢休,因此他建议采取某种灵活的立场。1854年2月,英国外交大臣克兰顿(Lord Clarendon)指令新任驻华公使咆呤修约要达到的目标,9月英使咆呤向清政府递交了共十八条的修约条款,第一条是“英国钦派大臣,驻扎京师”,其他突出的还有开放内地和海滨各城市、开放天津港口并派领事官驻扎、地方大员要接见驻华公使并在官署中以平等之礼待之、保护英人在华的生命安全和财产、保护外商在华的贸易等。[13]对于英国提出的修约要求和条款,咸丰帝在《谕军机大臣等》的谕旨中,表达了强烈的不满,如称:“所开各条,均属荒谬已极,必须逐层指驳,以杜其无厌之求。”[14]当然,这道谕旨并非完全拒绝英国的修约条款,认为其中有的款项可以由地方官员经办。但在有的款项上,咸丰帝或以新条款蛮横无理,或以已有旧约可据,加以拒绝。让咸丰帝特别不能容忍的,是英国提出的公使驻扎京城并把天津列入贸易通商港口和派领事驻扎的要求,如说:“京师为辇毂重地,天津与畿辅毗连,该酋欲派夷人驻扎贸易,尤为狂妄。”[15]


以咸丰帝的谕旨为基调,帝国的地方官员对英国的照会,也是要么拒绝新的条款要求,要么要求遵守旧约,如说:“均应遵照旧约,断难随意更改。”又说:“况原定章程,系美国、佛国有十二年变通之文,至贵国立定《万年和约》,不过奉有恩施别国,一体均沾之语。更不得首先另生异议,致负前约。”[16]这基本上是拒绝英国的修约要求。亚罗战争表明,叶名琛执行的仍是强硬的外交政策,他在上奏中坚持帝国不能答应英国的修约要求,英国必然遵守已有的旧约,强调旧约都是“前帝”已经确定下来的,而且是万年和约,不能更改:“大皇帝因道光二十二年、二十四年两次条约,均系奉宣宗成皇帝签订《万年和约》,以期永守和好,并无更改之处。”[17]对于列强提出的修约要求和条款,咸丰帝在对军机大臣的谕旨中,要求地方官员分别接见各国代表加以谴责。如他要求,接见“英夷”时要这样严厉加以质问:“告以尔等在广东劫我大臣(指叶名琛被捉——笔者),占我城池(指广州城被占领——笔者),广东商民诉称:房屋被尔烧去几及万间,齐心忿恨,誓欲报仇。正欲向尔国问明,何故如此背约无礼。”[18]但是,对于列强特别是英国来说,问题绝不是遵守已有的条约了事,而是必须进行修约。列强决心以武力迫使清帝国接受它们的修约要求,它们要再次证明它们的武力是有效的。咸丰帝虽然对列强表现出了决不妥协的立场,可惜他手中的武力砝码太少了。列强把战舰开到了天津大沽,并直接威胁到了京城,晚清帝国意识到它不能再拒绝列强的修约要求了,它要求与英国进行谈判。英国自恃武力的砝码,要求老帝国完全接受它的修约条款,而且以英文为原本,不能修改一字。


为了使英国从天津退兵,桂良主张尽量满足英国的修约条款。晚清帝国最不能容忍的是往北京派驻公使、在长江流域通商和开放内地。但桂良最终也答应了北京驻使的条款,他强调这样做完全出于无奈。为了尽快解除列强对北京的威胁,只能暂时应允各项条约。他补充说,在这种特别客观情势之下接受的条约,一旦情势发生变化,可以毫不犹豫地废除。桂良称:“权度再三,觉应允之患无穷,而决裂之患尤重。若论后祸,不但进京及内江两层,大费周章,即他税务各款,亦多于中国有损。奴才等所以情甘认罪而忍为此者,盖时势当危急之秋,恐夷情一变,津郡立非我有,从此北窜,深为可虑。此时英、佛两国和约,万不可作为真凭实据,不过假此数纸,暂且退却海口兵船。将来倘欲背盟弃好,只须将奴才等治以办理不善之罪,即可作为废纸。”[19]对于桂良的奏请,咸丰帝深感忧虑和不安,他没有将条约仅仅看成是一纸空文(“岂知条约一定,如何补救?”),因此,他要求即使答应外国公使进驻北京,也要千方百计地按照帝国的体制对他们的进驻做出具体约束。咸丰告诉他的官员,我们已经答应了许多条款,所提出的非常有限的几个条款应该力争不被拒绝。咸丰帝甚至考虑,如果列强放弃它们提出的条款,避免与中国对抗,他愿意实行零关税,他试图以此来换取列强对已基本谈妥的条款的放弃。但即使是这种巨大的恩惠,也不能使列强满足,尽管它们被认为只是求利的动物。桂良认为这是不可行的,武备院明善和刑部员外郎段承实也上疏称:“所谓一劳永逸者,原以免税之后,夷人即将一切干求悉归罢议,仍照旧于五口通商,故能有益大局也。今若免税而该夷仍执定见,不肯轻弃条约,我亦何必免其纳税乎?”[20]事实上,列强不允许清帝国哪怕是有限的讨价还价,最终以武力攻陷北京。列强特别是英国提出的修约要求和条款,如那些对帝国来说“致命性”的北京派驻公使、深入长江流域的通商、不受限制地在内地的传教活动、与地方官员的平等交往、公文中不能再使用歧视性的“夷”字等内容,都被接受了。


至此,清帝国对条约的认识和理解如何呢?按照两江总督何桂清在奏折中的说法,担任对外交涉的帝国官员们对《南京条约》的内容都是陌生的,何谈他们能够据理力争:“查道光年间,在江宁所定者,谓之《万年和约》,系一成不变之件;在广东所定者,谓之《通商章程》,载明:十二年后,酌量更改。历来办理夷务诸臣,但知有《万年和约》之名,而未见其文,以致误将《通商章程》,作为《万年和约》。徒以口舌争辩,凡有奏请事件,均不能明晰声叙。”[21]进言之,晚清帝国从最高统治者到地方官员可以说都不了解外部世界的基本形势。晚清帝国为什么对于派公使驻京师最为敏感呢?大臣们认为,公使进驻北京,就掌握了北京的真实情况,特别是认为“夷人”进驻北京,就使天子的权威丧失了。他们为接待外国公使做了种种限制,要求外国公使必须遵照中国的礼仪,以此来显示自己的体制和体面。帝国仍然表现出一种不知情势的虚骄之气,这就是用歧视性的用语把外国人称为“夷”,把公使称为“夷酋”,以满足自己心理上和文化上的优越感。但是,对国家主权构成了严重损害的那些却没有被高度注意,或者说在最应该维护主权的地方却不知道竭力坚持。就其主要方面说,一是片面的“最惠国待遇”(当时一般称为“利益均沾”),列强都把这一条看成是能够随时获得与其他国家同等利益的保证,随着条约对中国主权剥夺的加深,列强获得的最惠国待遇自然也就越多;二是“治外法权”,这也是列强一致强加给中国的一个破坏中国主权的条款,而且“治外法权”的范围越来越扩大,对传教士和教民的片面性保护引起了大量的“教案”;三是在中国领土上保持军事力量的存在及其自由运用的权利;四是通过“协定关税”的方式控制中国对外贸易的税收;五是把鸦片贸易完全合法化。实际上,正是这些条款使国家的主权丧失殆尽。但清帝国把条约看成是对外部世界的恩赐,把片面最惠国待遇看成是对所有国家的“一视同仁”,它试图通过条约来安抚列强,并设想通过条约一劳永逸地解决与列强的冲突。


19世纪60年代初修约战争之后,帝国重新调整了外交政策,开始实行安抚性的政策,中国与外部世界的关系进入了相对稳定的状态。正是在这一时期,中国开明人士开始对国际交往之道、对条约制度有了越来越多的认识和理解。


第一,他们认识到中国无法再孤立起来,因此,它需要学会国际交往。最初,中国对与西方的国际交涉处于无知和被动的状态,要么继续采取消极的排外立场,反对和拒绝同外部世界沟通,要么不能在国际交往中有效地维持国家的权利。修约之后,列强在华获得了更多的特权,新的不平等条约在根本方面都满足了它们的需要;相应地,随着中国人士对外部世界的了解,他们逐步认识到条约对中国主权的破坏也更加严重了。可以这样说,中国人19世纪中叶之后对列强强加给中国的不平等条约的认识,正是在中国被迫进入世界体系之后产生的。19世纪60年代之后,许多人士越来越意识到,中国不能再封闭起来,它必须主动地向世界开放。他们相信,只有了解和认识了世界,才能在国际交往中通情达理,妥善地处理各种问题。王韬意味深长地指出:“今欧洲诸国通商中土,跋扈飞扬,几不可制。凡有所要求干请,强以必从,其骄凌桀骜之气,常若俯视一切。何则?以交际之道未得也。苟能开诚布公,可者予之,而不可者拒之,即至万不得已而用兵,亦可有恃而无恐。能如是,诸国亦谁敢侮我者。虽然,睦邻之道亦不可不讲也。”[22]晚清开明人士要求政府向外派遣外交使节,把派驻外交使节看成是中国融入国际社会的行动,认为通过驻外公使不仅能了解外部世界,也能保护在国外生活和工作的华民。为此,他们要求培养外交人才和各种交涉人才,要求学习和掌握外国文字、国际交往礼仪,要求翻译各种与国际交往有关的文献和国际法,学习和掌握国际法知识;他们希望通过研究和比较中外律法,建立起中外都能接受的国际公法或者中外律例;他们甚至提出一种更高的愿望,即通过比较和斟酌中外法律,比较中外国际法观念和惯例,找出诞生在欧洲的国际法的缺陷,并加以改善,使之更具有普遍的意义。


第二,随着对国际法知识和国际交往秩序的了解,晚清开明人士意识到了条约制度所包含的深深不平等性,并基于国际法知识,产生了把中国逐渐从不平等条约中解脱出来的看法。19世纪60年代以后,中国开始逐渐翻译和输入国际法(中国人士如何认识和理解国际法,后面将具体讨论),并以此为基础来思考和反省条约制度。如对于“和约”,冯桂芬的立场是既要遵守,又要能够据理力争:“今既议和,宜一于和……夷人动辄称理,吾即以其人之法还治其人之身。理可从,从之;理不可从,据理(疑为‘信’——笔者)以折之。诸夷不知三纲,而尚知一信。非真能信也,一不信而百国群起而攻之,钳制之,使不得不信也。”[23]冯桂芬没有局限于已有的和约上,因为在他看来和约不是永远不变的,虽然条约都冠冕堂皇地声称,这是一个永久性的和约。他认为,已有的和约对中国来说都是控制,对列强来说也是得寸进尺的中转站,它们会进一步通过新的条约扩大它们的权力。又如,唐才常从对“公法”的理解出发,谴责欧洲列强在中国的行为都是不合万国公法的。唐才常一方面相信“公法”所具有的“自然法”(“性理”)属性,另一方面又强调“公法”是依据人类社会自然形成的惯例和实际情形(“人情”)而制定出的条例。欧洲人对于本国事务以及与相邻国家的交往,往往都依据法律和惯例处理,但他们在与中国交往时却完全违背了国际法。按照国际法,各国都是主权国家,都有自主之权,都有在自己领土上行使法律和治理的权力,但是西方国家强迫中国签订的条约,都违背了国际法。唐才常说:“然西人于其本国之政务,及其相亲之国之交涉,法在则治之以法,法所不通则准之于情,往往有仁至义尽之处。独于中西交涉之案,往往以盛气相陵,而不顾情法之安,或且屏中国于公法外,而悍然悖之,是土耳其中国也。夫公法有各国自主之权,无论生斯土者,自外来者,皆归地方律法管辖。今各教士之入中国者,微特中国不得筦辖之,即华民之入其教者,且得据为逋逃薮而逸焉,中国不能自有其民矣。此特举教务一端言,其他商务、军务、税务、界务,中国之受制西人,处处有违公法者,难缕指述。揆之情理,安乎否乎?”[24]在唐才常看来,造成这种局面的主要原因是当政者对国际法的无知,他们不能在国际交往中据理、据法力争,而列强也恰恰利用这一点来欺侮中国。