宇文融所任劝农使，与其他使有所不同，最重要的就是虽名使而不出使，出使四方的实际上只有判官。劝农使坐镇京师，指挥诸判官括户，判官出使四方，但并非各自为战。劝农使在京师有自己的工作处，称作“使司”。《置十道劝农判官制》中有“宜委使司与州县商量，劝作农社”之语。使司所指，当然是宇文融的劝农使机构。此机构也可称作“使院”。《旧唐书·王鉷传》记，王鉷“威权转盛，兼二十余使，近宅为使院，文案堆积，胥吏求押一字，即累日不遂”[111]。王鉷属宇文融之后辈，使司与使院性质应相同。京师设使司，应是宇文融的创造。《旧唐书》本传：“事无大小，先上劝农使，而后申中书，省司亦待融指挥而后决断。”《新唐书》本传：“事无巨细，先上劝农使，而后上台省，台省须其意，乃行下。”《资治通鉴》：“事无大小，诸州先牒上劝农使，后申中书，省司亦待融指挥，而后处决。”诸书如此记载，一方面指出事实，另一方面表明了批评态度。实际上宇文融不但获得了合法权力，而且成功地运用了这个权力。

首先，宇文融有皇帝的授权。《资治通鉴》解释说：“时上将大攘四夷，急于用度；州县畏融，多张虚数。”[112]这说明宇文融括户之举是为了解决朝廷的财政危机，获得皇帝的信任和支持，因而也使得地方不能不对宇文融及其最高权力的背景产生敬畏。不仅如此，宇文融其实是获得了明确授权的。《置劝农使诏》中，即有这种授权：“宜令兵部员外郎兼侍御史宇文融兼充劝农使。巡按人邑，安抚户口，所在与官寮及百姓商量处分。乃至赋役差科于人非便者，并量事处分，续状奏闻。务令安辑，勿使劳繁。当行赏罚之科，各竭忠公之力。所到之处，宣示百姓，达我劝人之心。”[113]这样，玄宗虽没有指示地方一切听从宇文融的指挥，而是说一起商量处分，但面对来自中央、代表皇帝的使者，地方当局若有不同意见，会有商量的余地吗？其实这是对宇文融的全权委任，“续状奏闻”一句是在“量事处分”之后，允许事后报告，这其实就是先斩后奏之权。开元十二年（723）的《置十道劝农判官制》中有更进一步的说明，说在延英殿与宇文融会见，“因议逃亡，嘉其忠谠，堪任以事。乃授其田户纪纲，兼委之郡县厘革。便令充使，奉以安人”。包括“郡县厘革”都授权给宇文融，授权是确定无疑的。地方有事，自然首先向宇文融报告和请示，自然是先上劝农使。宇文融获得的授权，虽然是对于地方而言，但对于中央政府也不是没有意义。“奏闻”表明的就是直接向皇帝汇报，而不是向中央行政部门报告。另外，既然地方户口赋役等最重要工作的处分权已由皇帝授予劝农使，中央政府的其他部门便无权处分，所以“省司亦待融指挥而后决断”便不难理解。宇文融的权力虽是暂时的，但却是合法的。

其次，组织的功能。地方有不同意见，没有表达的余地，也没有推延的机会，因为劝农判官的存在，地方当局等于时刻处在被监督的状态之下。劝农使代表皇帝，判官便代表劝农使。开元十二年的《置十道劝农判官制》中对判官的授权也是明确的：“其客户所税钱，宜均充所在常平仓用，仍许预付价直，任粟麦兼贮，并就旧常平仓钱粟，并委本道判官勾当处置……”此制，是新追加十名判官之时发布的，于是顺便提及判官的部分工作。其实，判官代表劝农使工作，对劝农使的授权在地方上就等同于对判官的授权。况且判官皆带御史号，对地方的监察是理所当然的。开元十一年五月派遣劝农判官时，诏书中指出：“顷因水旱，货食不足，或徭税征逸多不折中，或租调蠲除事涉欺隐。皆吏之不称，政之不修。是用命兹使臣，委其详覆。”[114]虽未授权代理地方，但强力监察是明确的。判官作为劝农使的属员，在地方的工作肯定不是事必躬亲，只要监督地方当局依劝农使司的指示进行工作即可。地方与劝农使司的文书往来称“牒”，所谓“州县惧罪，据牒即征”“先牒上劝农使，后申中书”之“牒”等就是这种文书。以长安三年（703）敦煌县上括户使牒的情形看，括户期间，有关事项皆向括户使请示。宇文融括户期间，按理也应如此。但宇文融身在京师，地方应向判官请示，判官若不能决定再上报使司。这样，地方与使司的文书往来不仅多在判官的控制之下，而且实际上已形同劝农判官的下属机构，自然地跟随着判官在劝农使司的指挥下运作。

以往对宇文融括户的研究，较少重视判官问题，除了山内敏辉先生以外还没有人做过具体研究[115]，而对宇文融括户的成功，诸判官的作用是明显的。判官的工作对象是地方政府，能对地方政府实行有效的监察，地方工作的经验是极重要的，因为若没有这种经验，就不会发现问题的症结所在。比如隋朝时裴蕴提出人口貌阅，就因为他曾任刺史，“素知其情”[116]。宇文融曾任富平县主簿，因“明辩有吏干”受到赏识，后被提拔为监察御史，于是提出括户建议，提出这个建议本身就应与他的地方经验有关。关于宇文融奏置的劝农判官，《唐会要》评论说：“皆当时名士，判官得人，于此为独盛。”《通典·食货七》与此略同。上文乔梦松的资料也提供了这样的证明。本文的统计表明，诸劝农判官中多数都有地方历官经验（见前文）。劝农判官中，直接来自地方的占多数，其中县尉最多，共十五名，第二次十名判官中就有八名是县尉，明显加强了来自县尉的力量，“县尉亲理庶务，分判众曹，割断追催，收率课调”[117]。县尉是与土地户籍的日常管理关系最密切的职务，这应该就是宇文融劝农判官中出身县尉者最多的秘密。除了左右拾遗各一名、大理评事三名以外，二十九名判官中有二十四名来自地方，占百分之八十多。括户政策，与其说是针对逃户的，不如说是针对地方当局的。所以，这些拥有摄监察御史名号的劝农判官，由于对地方事务的熟知，远比御史台的那些监察御史更令地方当局头痛。面对如此难对付的判官括户，地方不能反对，不能延滞，也不能阳奉阴违，除了服从别无选择。

判官的产生方式也是一个问题。判官由宇文融奏置，所谓奏置即由宇文融挑选，报朝廷批准。以往出使，即使也一样奏置判官，但此次却不同，一是人数多，二是时间长，因而造成的影响大。由长官选举作为助手的判官，一是知人而任，二是手续简便，且不经过吏部铨选过程，后来成为唐朝重要选官方式之一。

议论多有宇文融的使司侵原机构职权之说，未见理由。尚书省作为全国的行政中枢，本来就以文书处理为中心工作，从具体的行政过程来看，文书资料全部需要地方提供。当地方提供的资料伪滥成灾的时候，尚书省自身是束手无策的。劝农使司是在原来机构无能为力的时刻来解决中央与地方之间出现的脱节状况的，由于劝农判官的作用，各种文书资料纷纷汇至劝农使司，使司自然成了处理人口、土地等信息的中心，劝农使在中央的发言权于是自然增大。原来机构既无信息资料，又无处理之权，只好听从劝农使的指挥。所谓劝农使司侵夺省司之权，如果看作是平心之论的话，应该说那是建立在劝农判官对地方州县控制的基础上的。从使司到诸道判官，以位于京师的使司为核心形成一套完整的组织系统，进行专向性工作，垂直化管理。得八十万户的事实证明，这的确是一种全新而且行之有效的制度。

逃户是一种社会现象，括户是一项国家政策，为解决逃户现象而实施的括户政策其本意不过是维护原来的制度，但在实践的过程中，政策不得不在现实面前一再改变，于是一种全新的制度就在这一过程中悄无声息地诞生了。原来政策的动机过于凸显，使得这个新生的制度久久不被注意。这大概就是许多事件的历史意义要到许久以后才被发现的缘故吧。长安三年（703）的括户为宇文融括户提供了经验和教训，而宇文融括户与后来刘晏的巡院体制则不无联系。

武则天时，唐朝对地方的监察明显有了加强。长安三年的括户也可以看作是这个加强过程中的一次特殊表现。则天光宅元年（684）开始设置右肃政御史台官员，御史台从此分成左右两台，右台专门负责地方监察：“初置两台，每年春秋发使，春曰风俗，秋曰廉察。令地官尚书韦方质为条例，删定为四十八条，以察州县。载初（689年）以后，奉敕乃巡，不每年出使也。”[118]组织上的调整和长安三年的御史括户是武则天时期对地方监察加强的两个重要标志，而比起行动来，此时的言论给人的印象更深刻。李峤在初置左右台时就建议，增加御史巡察地方的时间，并建议“十州置御史一人，以周年为限，使其亲至属县，或入闾里，督察奸讹，观采风俗，然后可以求其实效，课其成功”。此建议受到武则天的称赞，但因有反对意见而搁置下来。[119]陈子昂也是主张加强对地方监察的人，他认为，充使之人必得“雅合时望，为众人所推。慈爱足以恤孤惸，贤明足以振幽滞，刚直足以不避强御，明智足以照奸邪。然后使天下奸人，畏其明而不敢为恶也；天下强御，惮其直而不为过也；天下英杰，慕其德而乐为之用也；天下孤寡，赖其仁而欣戴其德也。夫如是，然后可以论出使”。使者不得其人，只会使天下混乱，不如不遣使。[120]值得注意的是，指责地方吏治败坏的皆主张加强对地方的监察，其中的逻辑是一以贯之的。

武则天时期，从总体上讲，针对地方的政策，议论多于行动。长安三年（703）的御史括户是在武则天末年采取的一次并不成功的行动，之后再没有类似的行动。武则天以后，政治领域的状况仍不平静，但关于加强对地方监察的具体讨论和政策却多有进展。就制度而言，右御史台与诸道按察使成为最受重视的两个经常可以相互替代的方案。最后诸道按察使制度吸收右御史台制度而发展成为采访使制度。[121]在采取何种制度对地方实行监察的争论中，虽然各自观点都有各自的理由，但皆主张改变现状、加强监察，这说明对地方吏治的看法趋于一致，从而使监察制度获得发展，进而在监察组织地方化的过程中，地方制度也发生变化。

长安三年的御史括户失败，从反面证明了加强地方监察的必要性。此事的历史意义在宇文融括户中又得到证明。在长安三年御史括户的基础上，宇文融进行了政策和组织两方面的改革之后终于取得重大成绩。在对地方工作进行干预方面，长安三年已经进行了尝试，宇文融括户则走得更远，并且被认为是一种成功的经验。这样，御史台在武则天之后出现了两个发展方向：其一，从右御史台到诸道按察使再到采访使，通过对地方监察的加强，实现了中央监察组织到地方监察区，再到一级准地方机构的过程；其二，通过御史括户对至关重要的户籍等事项进行专门管理，摸索出一套贯穿中央地方的组织形态，并渐渐摆脱了原来的御史台组织，独立成使职组织形态，而正是使职系统成为唐代后半期最活跃、最受重视的制度。陈仲安先生归纳唐代使职存在三个系统[122]，其中财政系统开始于宇文融括户是没有问题的。